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理论周刊
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合作治理:乡村振兴的有效模式
2019-04-01 04:03:40北京日报
发布时间:2019-04-01 04:10:00 文章来源:北京日报 网络编辑:刘冬
【导语】合作治理是一种新的社会治理模式,有别于以往基于行政层级的垂直治理模式,它提倡民众、政府和第三部门多方协作共治,是促进乡村振兴的有效途径。在德国和日本的乡村振兴实践中,合作治理不仅减少了公共资源浪费,还促进了乡村发展,对当前中国实施乡村振兴战略具有借鉴意义。

  余福海

  合作治理是一种新的社会治理模式,有别于以往基于行政层级的垂直治理模式,它提倡民众、政府和第三部门多方协作共治,是促进乡村振兴的有效途径。在德国和日本的乡村振兴实践中,合作治理不仅减少了公共资源浪费,还促进了乡村发展,对当前中国实施乡村振兴战略具有借鉴意义。

  社会资本是乡村合作治理的基础。公共利益是合作治理的起源,开展合作治理是为了公共利益。在德国和日本,以往的乡村治理采用基于行政管理层级的垂直治理模式,下放的资源无法按乡村的发展意愿和能力精准匹配。一些发展能力强的乡村本不需要那么多的资源输入,但是却因为行政层级较高而得到了远超自身需求的资源数目;发展能力弱的乡村由于行政层级较低却没有得到与需求相符的资源数目。在发展资源有限的情况下,对公共资源进行优化配置显得更加迫切。

  德国和日本通过采用基于社会资本的合作治理模式,跳出了垂直治理模式的行政困境。乡村社区的互助传统首先得到重视。二战以来,德国、日本在传统的农民合作组织基础上,成立了规模庞大、产业链健全、实力雄厚的农民协会,为农民提供金融服务、代购生产资料、代售农产品、农业科技指导,成为促进农村发展的重要力量。

  基于社会资本的乡村合作治理模式成为人们的共识。近年来,德国出现了一种灵活开放共享的“资源-网络”发展新模式。这一模式的特征是不再完全依附“自上而下”的纵向均等化资源分配过程,而是通过“自下而上”的乡村联合和资源反馈,形成新的发展主体,将地方政府的发展意愿、非政府组织以及潜在的自然、人文、人力资源汇集形成“资源-网络”,申请与发展意愿匹配的欧盟、联邦、州发展基金和企业、机构提供的各类发展基金项目。

  日本农村振兴的创新实践是伴随着内发式发展思潮出现的。1960年代,日本学者鹤见和子提出“土生土长的发展”理念,强调地域居民与团体自律性地创造出实现发展目标的途径。受其影响,1970年代初,大分县率先发起一村一品运动。各地纷纷效仿,创新性、地域化的乡村振兴方案层出不穷。1987年,日本政府发布《第四次全国综合开发计划》,肯定了乡村的自发努力,强调以地域自身的创新和努力来推动地域振兴,提倡国家、地方和民间组织共同协作。2005年12月,日本政府决定将农林渔业领域融资交给农林公库和农协办理。基于社会资本的合作治理模式更加普及。

  有效参与是乡村合作治理中的重要因素。乡村合作治理的前提是明确可能的参与者,并充分保障他们的代表性和平等的参与权利。农民的主体地位首先得到了尊重和保障。在德国,只有村民亲自参与决策与实施,涉农政策才会持续取得效果。为了使发展方案与村民需要相适应,德国政府鼓励全体居民和经营者有效参与,实行“自下而上”的决策机制,赋予村民更多的责任。这种做法抛弃了专家决策,保障村民在决策时的发言权,并且引入了专家指导,最后由负责此项目的公共部门做出决策。例如,日本在制定乡村整备规划过程中非常重视村民的意见、要求和设想,村民积极参与规划实施,这是规划得以顺利实施的重要原因。

  主体协商是乡村合作治理中的重要环节。主体协商是合作治理的重要环节。在协商过程中,合作治理网络中的参与者应充分共享其他参与者的信息和社会资本,平等考虑其他参与者的提议。德国和日本均建立了完备的村民、专家和(地方)政府合作的协调机制。

  (作者单位:中国人民大学公共管理学院)

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